加强草原保护修复 筑牢绿色生态屏障

首頁|bt365亚洲版体育在线 2022-05-23来源:《环境资源审判与行政执法》
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《关于加强草原保护修复的若干意见》政策解读
国家林业和草原局草原管理司 唐芳林

2021年3月12日,国务院办公厅印发了《关于加强草原保护修复的若干意见》(以下简称《意见》),提出要以完善草原保护修复制度、推进草原治理体系和治理能力现代化为主线,加强草原保护管理,推进草原生态修复,促进草原合理利用,改善草原生态状况,推动草原地区绿色发展,为建设生态文明和美丽中国奠定重要基础,标志着草原进入加强保护修复的新阶段。

一、《意见》出台的背景

草原是我国重要的生态系统和自然资源。我国是草原大国,草资源在各省区市均有分布,集中连片的草原则主要分布在青藏高原、北方干旱半干旱地区和南方草山草坡,与森林湿地等共同构成绿色生态安全屏障的主体,是山水林田湖草沙生命共同体的重要组成。草原是边疆各族群众赖以生存的生产资料和生活家园,具有重要的生态、经济、社会和文化功能,在维护国家生态安全、边疆稳定、民族团结和促进经济社会可持续发展、农牧民增收等方面具有基础性、战略性作用。

长期以来,由于对草原重利用、轻保护,重索取、轻投入,超载过牧加上气候变化影响,90%草原出现不同程度的退化。党的十八大以来,在党中央的坚强领导下,各地不断强化草原保护修复工作,取得了明显成效,初步遏制了草原总体退化趋势,部分地区草原生态状况明显好转。全国草原综合植被盖度达到56.1%,比2011年增加了约5个百分点。特别是在2018年国务院机构改革中,草原监管职责从原农业部划转到新组建的国家林草局,进一步强化了草原生态保护修复。草原监管职责从农业生产部门转到林草生态保护部门,充分体现了党中央统筹山水林田湖草沙系统治理的战略意图,也为全面加强草原保护修复工作创造了历史性机遇。但目前草原保护修复形势依然严峻,一些地方非法开垦草原、占用草原、采挖草原野生植物等行为时有发生,草原超载过牧未得到根本解决。

为进一步加强对草原保护修复工作的指导,经国务院同意,国务院办公厅印发了《意见》,《意见》深入贯彻习近平生态文明思想,坚持绿水青山就是金山银山、山水林田湖草是一个生命共同体,按照节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针,对草原工作进行顶层设计,提出了新时代加强草原保护修复的指导思想、总体目标、工作措施及保障措施等。

二、《意见》出台的意义

我国草原面积大,分布广,是名副其实的草原大国,但还不是草原强国,草原工作短板十分明显。一是草原生态系统十分脆弱。受长期不合理开发利用和全球气候变化的双重影响,草原生态系统退化问题仍十分突出。我国草原主要分布在青藏高原、北方干旱半干旱地区,自然环境十分严酷,草原生态系统一旦遭受破坏,恢复十分困难。二是草原保护与开发利用矛盾依然突出。一些地方乱开滥垦草原、非法采挖草原野生植物等行为时有发生,草原超载过牧问题还未得到根本解决。三是草原工作底子薄、基础差。草原资源详细情况不清、权属不明问题突出。草原科研力量薄弱,科技支撑能力不强。基层草原管理队伍和力量不足,与承担的草原保护管理任务不相适应。四是草原保护修复投入严重不足。草原生态保护建设工程建设标准低,退化草原综合治理等一些十分迫切的建设内容尚缺乏资金支持,治理退化草原亟需的乡土草种繁育缺少必要投入。总体来看,我国草原保护修复工作正处在爬坡过坎、不进则退的关键阶段,草原工作亟待加强。

这次出台《意见》,十分必要,也非常及时,是在草原定位从生产为主向生态为主转变以后我国第一个国家层面的政策性文件,明确了草原工作的指导思想和目标原则,细化了工作措施,为开展草原保护修复、推进山水林田湖草沙一体化系统治理提供了基本遵循,是指导今后一段时间草原工作的纲领性文件,是贯彻落实习近平生态文明思想的具体举措,也是完善生态文明制度体系的组成部分,在推动我国草原生态保护修复、促进绿色发展方面具有里程碑式的重要意义,对于推进生态文明和美丽中国建设,也具有十分重要的意义。主要体现在以下三个方面:

一是出台《意见》是维护生态安全的必然要求。草原是我国重要的绿色生态安全屏障,是长江、黄河、澜沧江等大江大河的重要水源涵养区,具有保持水土、涵养水源、防风固沙、净化空气、固碳释氧、维护生物多样性等重要生态功能。综合各方面研究成果,我国草原总碳储量仅次于森林,是第二大陆地生态系统碳汇,在碳达峰、碳中和中发挥重要的作用。加强草原保护修复,推行草原休养生息,维持草畜平衡,促进草原生态系统健康稳定,提升草原在保持水土、涵养水源、防止荒漠化、应对气候变化、维护生物多样性、发展草业等方面的支持服务功能,对维护国家生态安全,满足人民日益增长的优美生态环境需要,实现建设美丽中国宏伟目标,具有重要的战略意义。

二是出台《意见》是草原工作转折的迫切要求。长期以来,由于对草原重利用、轻保护,草原面临着大面积退化的严峻威胁。进入新时代,特别是草原监管职责划转林草局以来,草原工作重点由农业生产为主向生态保护为主转折,急需在国家层面进行顶层设计,谋划新时代草原工作。《意见》出台,是草原工作具有里程碑意义的转折,是草原工作高质量发展的重要保障。

三是《意见》指明了新时代草原工作的方向。《意见》以问题为导向,针对草原工作存在的问题,从加强草原基础工作、加大保护力度、推进生态修复、合理利用草原等提出了工作措施,指明了未来一定时期草原工作的方向,也为修改《草原法》,完善草原法律制度体系提供实践经验。

三、《意见》的主要内容

(一)原则和目标

《意见》提出,草原保护修复要坚持4条工作原则:坚持尊重自然,保护优先;坚持系统治理,分区施策;坚持科学利用,绿色发展;坚持政府主导,全民参与。

主要目标:到2025年,草原保护修复制度体系基本建立,草畜矛盾明显缓解,草原退化趋势得到根本遏制,草原综合植被盖度稳定在57%左右,草原生态状况持续改善。到2035年,草原保护修复制度体系更加完善,基本实现草畜平衡,退化草原得到有效治理和修复,草原综合植被盖度稳定在60%左右,草原生态功能和生产功能显著提升,在美丽中国建设中的作用彰显。到本世纪中叶,退化草原得到全面治理和修复,草原生态系统实现良性循环,形成人与自然和谐共生的新格局。

(二)工作措施

《意见》从夯实工作基础、加强资源保护、推进生态修复、强化合理利用、完善重要制度等方面提出了12条工作措施。建立草原调查体系,在第三次全国国土调查基础上,适时组织开展草原资源专项调查。开展草原监测评价,加强草原监测网络建设。编制草原保护修复利用规划,明确草原功能分区、保护目标和管理措施。落实基本草原保护制度,加大草原保护力度,严厉打击乱开滥垦草原等行为。整合优化建立草原类型自然保护地,完善草原自然保护地体系。实施重大草原生态修复治理工程,加快退化草原植被和土壤恢复,提升草原生态功能和生产功能。统筹推进林草生态治理,研究设置林草覆盖率指标。大力发展草种业,加强优良草种特别是优质乡土草种选育、扩繁、储备和推广利用。在严格保护的前提下,合理利用草原资源,提高资源利用效率。完善草原承包经营制度,稳妥推进国有草原资源有偿使用制度改革。科学推进草原资源多功能利用,加快发展绿色低碳产业

(三)保障措施

《意见》从科技、法律、政策、人才队伍等方面提出了4个方面的保障措施。一是提升科技支撑能力,支持草原科技创新,加强草品种选育、草种生产、退化草原植被恢复等关键技术和装备研发推广等。二是完善法律法规体系,加快推动草原法修改,研究制定基本草原保护相关规定,推动地方性法规制修订,健全草原保护修复制度体系,加大草原法律法规贯彻实施力度等。三是加大政策支持力度,建立健全草原保护修复财政投入保障机制,健全草原生态保护补偿机制,探索开展草原生态价值评估和资产核算等。四是加强管理队伍建设,进一步整合加强、稳定壮大基层草原管理和技术推广队伍,提升监督管理和公共服务能力等。

《意见》还对加强草原保护修复工作的组织领导提出了明确要求,强调地方各级人民政府要切实把草原保护修复工作摆到重要位置,各有关部门要根据职责分工,认真落实相关工作,确保各项政策措施落实到位。

四、完善草原治理体系

国家林草局将把保护草原生态放在更加突出的位置,全面构建草原监测评价、草原修复治理、草原保护、草原执法监督、草业、草原文化六大体系。

——加强草原监测评价。要全面提升草原调查监测评价能力和水平。

——大力推进草原生态修复。根据不同区域的草原退化程度和特点,谋划实施重度退化草原生态修复、草原自然公园建设、退牧还草、国有草场建设、草原生态质量精准提升、草原生态保护修复支撑、乡村种草绿化示范和河湖堤岸草带建设等一批重大工程。

——严格草原保护。推行草原休养生息,落实禁牧和草畜平衡制度,防止草原超载过牧。严格划定和保护基本草原,确保面积不减少、质量不下降、用途不改变。启动一批草原自然公园和国有草场建设试点,构建新型草原生态保护修复利用模式。

——强化草原执法监督。建立多部门联合执法机制,对违法占用草原、乱开滥垦草原等行为要依法查处。

——加快现代草业发展。加大草种业支持力度,提高草坪用种、国产草种特别是乡土草种的供给质量和水平。大力发展生态草牧业,支持草产品加工业发展,打通生产、加工、销售的产业链条,培育更多草业龙头企业。

——弘扬草原文化。依托草原自然公园,打造一批草原旅游景区、度假地和精品旅游线路,让公众走进草原、了解草原、爱上草原。

——加快推进林草融合发展。坚持科学绿化,以水定绿,统筹推进林草生态治理。建立草原覆盖率指标体系,研究创设林草覆盖率指标,科学评价生态建设成效。

五、推动草原保护和利用双赢

强调草原保护修复,并不是不利用,实际上是在保护草原生态系统的基础上,更好地利用草原,发挥草原的多种功能。草原是重要的生态资源也是生产资料,既具有生态功能,也有生产功能。草原是重要的畜牧业生产基地,是牧区和半牧区县牧民的主要收入来源。《意见》提出坚持尊重自然、保护优先,也提出要坚持科学利用、绿色发展。正确处理保护与利用关系,在保护好草原生态的基础上,科学利用草原资源,促进草原地区绿色发展和农牧民增收。

藏富于草,藏粮于草,大力发展草业,是夯实草原地区产业发展根基、建设生态宜居乡村、促进农牧民增收的物质基础。加快建设草种业,大力发展草牧业,推进饲草种植业,积极发展草产品加工业,扎实推进草坪产业,稳步发展草原旅游产业,实现草原地区绿色低碳高质量发展。

六、下一步贯彻落实《意见》重点工作

当前,草原生态系统仍然脆弱,退化的形势依然严峻。草原保护修复工作正处在爬坡过坎、不进则退的关键阶段。

下一步,要认真贯彻落实《意见》,进一步提高认识,把草原保护修复工作摆在重要位置,加强组织领导,周密安排部署,确保取得实效。按照省级人民政府对本行政区域草原保护修复工作负总责要求,实行市、县人民政府目标责任制。各级林业和草原主管部门要切实加强对草原保护修复工作的管理、服务和监督,及时研究解决重大问题。当前,主要采取以下措施:

一是细化考核指标,落实地方人民政府目标责任制。结合落实林(草)长制,科学设计草原承包经营、基本草原保护、草畜平衡、禁牧休牧等制度落实情况的考核指标,纳入地方各级人民政府年度目标考核,压实地方责任。

二是加强部门协助,形成工作合力。草原工作基础薄弱,涉及面广,需要各部门各司其职,互相配合。要积极探索构建草原保护修复的长效机制,运用现代化信息技术,加快推进草原生态修复,科学合理利用草原资源。

三是加强宣传,引导全社会关心支持草原事业发展。广泛宣传草原重要的生态、经济、社会和文化功能,不断增强全社会关心关爱草原和依法保护草原的意识,深入开展草原普法宣传和科普活动,积极动员相关公益组织和社会大众参与草原保护修复。

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