时间: 2021-11-05 15:00:00
嘉宾: 唐小平
主题: 今年10月12日,习近平主席在联合国《生物多样性公约》第十五次缔约方大会上宣布:中国正式设立第一批国家公园。国家公园研究院院长唐小平做客《中国访谈》节目,针对国家公园的相关问题与网友进行交流。
 
国家公园保护“最美国土” 要实现全民共享
访国家公园研究院院长唐小平
2021-11-05 15:00:00


【主持人】自2016年以来,我国陆续开展了10个国家公园体制试点。今年10月12日,习近平主席在联合国《生物多样性公约》第十五次缔约方大会上宣布:中国正式设立三江源、大熊猫、东北虎豹、海南热带雨林、武夷山等第一批国家公园。消息一出,受到全社会广泛关注。人们在关注的同时,也不免好奇:国家公园跟我们常见的公园有什么不同?老百姓能进去游玩吗?为什么首批国家公园只有5家?设立标准又是什么?针对这些问题,《中国访谈》特邀国家公园研究院院长唐小平跟广大网友进行交流。


【主持人】唐院长您好,欢迎您做客《中国访谈》节目,您可以跟我们网友打声招呼。


【国家公园研究院院长 唐小平】各位网友、各位观众,大家好,主持人好。


【主持人】我国近日设立了首批5个国家公园,这些国家公园跟我们平常所说的公园,比如说天坛公园,某某地质公园等等,有什么样的不同?


【唐小平】这个问题挺好,因为很多人也问我这个问题。实际上国家公园它最大的不同——它是一个自然保护地,是一个生态保护措施。实际上,1872年美国黄石公园,当时总统给它签署命名的时候,给它的命名叫“保护野生动物或自然资源的国家公园”,后来简化了就叫国家公园。所以引入到我们国家以后,也是叫国家公园。这就会和城市休闲公园(相似),很多人会误会。实际上它们根本的区别就是说,国家公园的主角应该是野生动植物或自然生态系统,而我们的城市里边的休闲的公园它是围绕人的,人是主角,是为人提供的一些休闲场所。区别主要在这儿。


【主持人】设立国家公园的主要目的是什么?


【唐小平】我们国家设立国家公园,当然最主要的用意还是保护,它首先是保护最有国家代表性的自然生态系统的完整性和原真性,也就是说它是一种大尺度的保护,对大面积的、处于原生状态的生态系统进行保护。这是第一个。


第二个,它保护生态安全屏障,就是说我们国家国土生态安全的关键区域往往就是要建国家公园进行保护(的地方)。


第三个,保护生物多样性,特别是野生动植物分布富积的地方,特别是一些旗舰物种,像东北虎、大熊猫、雪豹,它们因为迁徙范围大,所以对那些旗舰物种,我们往往以国家公园的形式进行保护。


当然,它最后也是要提供——为我们公众提供一些优质的生态产品或生态服务,包括像科研、自然教育、游戏体验活动等等。


【主持人】国家公园与其他各类自然保护地及公园又有一种什么样的关系?


【唐小平】国家公园属于自然保护地的一种类型。我们国家现在把自然保护地分成三大类,第一大类就是国家公园,第二大类是自然保护区,第三大类就是自然公园。自然公园包括风景名胜区,以前的湿地公园、森林公园、地质公园等等,包括海洋公园,这都属于自然公园。它们应该来说都属于我们建构的自然保护地,构成有机联系的自然保护地体系。


如果说有差异的话,主要是国家公园在保护地体系里,它保护的层级,或者说我们管理的层级是最高的,保护的强度今后是最严的,它保护的对象是——我们现在把它叫最美的国土,就是说生态系统最重要的、自然遗产最精华的、生物多样性最富积的,或者一些景观最独特的这些地方,往往以国家公园的形式来保护。其他一些典型的、重要的(区域),我们会用自然保护区、自然公园的形式来进行保护。


【主持人】国家公园在试点的时候,强调的是体制试点,突出的是制度创新,那么国家公园试点过程中都改革了哪些旧的制度,在制度创新上做了哪些探索?


【唐小平】从2016年启动三江源国家公园体制试点以来,国家前后批复了10个国家公园体制试点区。体制试点,顾名思义主要还是对它的体制机制——制度这些方面进行探索、创新,应该说经过这些年的体制试点,形成的国家公园的建设经验还是挺多的。我想从体制机制角度来说,主要有这么些突破。


第一个就是探索了适合中国国情的这种国家公园的管理体制。在试点期间,每个试点区都是根据它的一些当地的特殊情况采取了很多的管理模式。比如有东北虎豹(国家公园试点区),它采取了中央政府直接管理的模式,由国家林草局在长春设立了东北虎豹国家公园管理局;国家公园管理局下面按照分局保护站的垂直的管理模式来进行探索。像大熊猫(国家公园试点区)、祁连山(国家公园试点区)主要探索的是中央和地方政府共同管理的模式,我们国家林草局设立了大熊猫国家公园管理局、祁连山国家公园管理局;下面的分省的那个片区,由省政府建立片区管理局,在底下形成垂直管理。这是一种共建的模式。


还有一些像三江源、热带雨林、武夷山,它们主要还是一种委托省级政府进行管理的模式。而有一些,像普达措或者南山,它们由省级政府委托市县级政府来进行管理。所以这种管理的模式探索得很多。通过这几年的探索,我们进行总结的时候,现在就提出两种模式在我们国家来说是比较好的:一种就是说跨省的,今后是中央协调,分片管理;如果是不跨省的,那么就委托省级政府来管理,今后主要采取这两种模式来管理。当然,跨省这块还有一个特殊的,就是中央政府直接管理,就像东北虎豹国家公园。


第二个方面就是实现对整个国家公园范围内所有自然资源资产的统一管理。国家把全民所有的自然资源资产委托给国家公园管理机构来代行所有者的职责,这样的话它可以实现对国家公园范围里面的森林、草原、水这些自然资源的统一管理。(这)就改变以前不同部门管理资源的这种体制,所以我们说“九龙治水”的局面给它打破了,实现了统一的管理。这是我们在体制试点方面探索得最成功的(部分)。


第三个方面,我想就是对整个国家公园范围里面的管理和经营进行了分离。特别是这些自然资源,如果进行利用,开展经营性项目的话,包括旅游,包括那些项目,就采取特许经营的模式。像三江源,在(杂多县)昂赛乡那块地方,它要搞旅游,最后就采取特许经营的模式,把旅游的经营权通过招投标,确定给受权人,然后公园管理局主要对它进行监督。包括武夷山,像坐那个竹筏,包括里面的车辆,转移游客的一些车辆,他们都采取特许经营的模式,并且经营人大部分都是本地的,或者是社区里面的原住居民或者原住居民承担的企业。这就是把管理权和经营权进行了分离,在这个方面进行了探索。


体制方面还有一些探索,比如说社区参与的问题,特别是让老百姓来参与到管理中,这里面来说,做得比较成功,就是我们创新了一种叫“生态管护员”的制度。10个试点区,总共我们在试点期间大约聘请了4万多个当地的老百姓作为生态管护员,参与我们国家公园的这些保护、巡护等自然资源的管理(活动),他们都参与进来,所以他一边放牧,一边种地,同时还参与保护,然后中央财政对他发放一些工资或补贴。这种模式的话,受到当地社区特别是原住居民的肯定和拥护。


【主持人】我们知道国家公园试点有10个,现在正式设立的只有5个。前不久习近平总书记在考察黄河入海口的时候,还提出要抓紧谋划创建黄河口国家公园,那么我们也想知道设立国家公园的依据是什么?


【唐小平】国家公园应该来说今后我们还是要长期建下去,不是说我建一批后边就不设立了。今后我们是要构建一个以国家公园为主体的自然保护地体系,虽然国家公园的数量可能不一定是最多的,但是它必须有一定的规模。按照这个思路的话,我们怎么把我刚才说“最美的国土”都纳入到国家公园体系中去,所以我们现在正在做两个工作:一个工作就是研究出台了国家公园的设立标准,我们叫设立规范。今后遴选国家公园它是一个尺度,一个统一的尺度,也是我们国家公园能不能进入的一个准入的门槛。这个设立规范由市场监管总局发布了,它主要是从国家代表性、生态重要性和管理可行性这三个准入条件方面选了9条评估指标,然后今后每个地方、每个区域,如果要建国家公园,我们用这9条指标去衡量,如果你符合了这个,达到这9条指标的要求,那么就是说你是可以进入国家公园的门槛的。


同时,我们现在还做了一件工作,正在搞全国的国家公园空间布局方案,这就是说可能我们用这个标准去衡量的话,也有很多可以进来的,但是我们应该要有一个均衡性,就是说不同的生态地理单元它都应该要有一个代表,咱们不能说扎堆地都在一个地方去建。这个工作现在正在研究、准备,已经有初步成果,经过中央审定以后就会发布;发布以后,那么就作为我们今后设立国家公园一个主要的依据或基础。


国家公园空间布局主要的思路首先是把全国按照自然地理格局或生态功能格局的差异,把全国划分成我们叫生态地理单元,就是说每个单元里面主要的生态系统类型和生态过程大致是相似的,就按照这个思路来把全国划了39个自然生态地理区域。然后我们在生态地理区域里面选择有可能——我刚才说的和国家公园设立标准有可能够得上的这些区域,我们对它进行评估,划分不同的评估区域,每个里面去选,全国选了200多个。然后在200多个里面,我们按照设立规范评估,最后优中选优,拿出一个整个布局的方案,可能一个自然生态地理单元里面最少一个或者最多两个三个的,但是全国来说,不会太多。现在我们把这个方案也放在网上,也在征求大家的意见,就是说你心目中的国家公园,大家来投投票。当时我记得那个方案是接近70个(国家公园),让大家来投票。然后我们根据大家的反映和选择,可能最后要删除一些,最后保留一些,这样的话,我们把最后的方案成果报给中央。


这个方案的话,我看了一下,今后重点可能还是在生态安全屏障一些关键区域我们要布局。一个,比如说像青藏高原,青藏高原既是中华水塔,也是亚洲水塔,特别是全球气候变化的策源地,所以它的生态应该来说非常关键,那么我们要把地球第三极保护好的话,可能今后它是一个布局国家公园的重点。


另外一个,包括我们的黄河流域,黄河流域它的生态来说还是很脆弱的,我们一直从黄河源到中间像诺尔盖,最后一直到黄河口,可能在一些关键的节点上,都要布局一些国家公园,然后进行保护。


第三个,比如像长江流域,长江流域也是我们的母亲河,所以从源头开始,一直到中间,一直到整个流域,我们也选几个关键节点,设计国家公园,来进行保护,这是重点区域。


再一个包括我们的海洋,我们有广阔的领海或者一些海域,这里面的海洋生物也是丰富的,比如说像南海的珊瑚礁,包括东海、黄海有一些河口地区,这些今后都是要重点保护的。


【主持人】我们知道我国的自然保护地建设和生物多样性保护成果颇丰,但是也存在着野生动物栖息地破碎等问题。我们也注意到一些国家公园很大,比如说大熊猫国家公园,还有不少人生活在里面。那么在国家公园的管理上,从国家公园的完整性的角度来说,怎么来解决这个难题?


【唐小平】对,国家公园的设立本身就是为了保护整个自然生态系统的完整性,刚才你提到的大熊猫,它作为一个旗舰物种,它也是一个散物种。通过保护大熊猫,能把栖息地或栖息地所在的一些生态系统都完整地保存下来、保护下来。实际上现在大熊猫经过这些年的保护,我们建了接近60多个专门的自然保护区去保护大熊猫这个物种,但是能纳入保护区的栖息地长期以来增长幅度不是太大,60多个自然保护区可能保护了野生大熊猫种群栖息地大概60%出点头。主要就是因为行政区域的分割,我们有一些开发强度大了以后,对它的栖息地的分割,原来靠零碎的或者小的保护地保护起来效果不大。所以这次我们就把整个大熊猫的栖息地,它的一些关键区域,作为一个整体纳入到大熊猫国家公园,这样使整个野生大熊猫种群的70%都纳入到了整个国家公园范围之内。这里面,我们看了一下,有13个以前相对比较独立的我们叫做局域种群。实际上这13个里面,真正的50只以上的种群——因为我们一般说50只以上,它这种繁衍或者生存可以持续下去;50只以下,它还是有很大风险的——而13个局域种群,其中有接近8个种群都是低于50只的,所以就是说还是面临一个极度濒危的风险。


通过国家公园的建设,我们就把它的一些关键的廊道——就是说它交流的区域,也划入到国家公园中。这样的话,在这个区域里面,今后像一些耕地可能要进行退耕,要对它的生态进行修复。包括我们以前一些开发区,可能要慢慢地退下来,把这块空间还给大熊猫,就是这个范围要还给它。所以人口主要在峡谷的下边,或者相对的区域进行生产生活。我们把山上这块都还给野生动物,还给大熊猫。这样的话使它今后各局域种群之间能够自由地交流,通过廊道的建设,慢慢地交流起来,这样的话整个野外大熊猫的基因才能长期传承下去,并且能够健康地繁衍。


【主持人】我们了解到一些学者说,国家公园的管理原则是将保护生态环境放在第一位,但保护并不是目的,只是手段,最终的目的还是要为人类服务,还是要促进全民共享,所以我们应该更深地去探索生态产品的实现机制。您怎么看这个问题?


【唐小平】虽然我们的自然保护地也好,国家公园也好,保护是优先的,但是它的根本目的还是服务人民,所以我们把自然保护地的宗旨叫服务人民,也是一个宗旨,它的最终目的还是围绕人类社会高质量的发展而服务的。所以这里面,比如我们为什么要保护生物多样性,为什么保护绿色生态系统,主要是它对我们人类的生存和发展提供了基本的保障。比如我们在保护地里面,我们去保护了一些物种,保护了不同的一些种质基因,这些可能今后是我们的药材、食品的主要的基因来源,对下一步人类发展起到种质资源储存的作用。


另外,保护地不仅仅是,特别国家公园不仅仅只保护一个动物一个植物,它把整个生态系统保护起来,使它的生态功能得到加强。我们的生态还有比如像涵养水源、保持水土、防风固沙这些功能,都会得到加强。这样的话,它会为我们稳定地提供像清新的淡水、这种清新的空气,这种优质的产品。这种产品虽然不能转化成金钱,但是我们每个人都需要,每个人都要享受。所以我们今后要建立一种机制,使它的生态产品也能转化成价值,使我们搞生态保护的这些地区这些人民,老百姓,他生产的一些产品也能有效益。这里面刚才您说的,今后要建立生态产品价值实现的转换机制,今后主要的还是建立一个比较完善的生态补偿的机制。我们对一些生态资源的培育,像森林、草原的培育、培优,国家或者是受益人对他进行补偿。中央财政要对地方政府他们对生态保护建设的成果,要采取转移支付,使他们也不会受到损失。下一步就要通过这个机制,给它平衡起来。


【主持人】那您认为我们的国家公园应该怎样在保护的基础上造福于民?


【唐小平】国家公园它有一个根本的理念叫全民公益性,要实现全民的共享。所以下一步,国家公园设立以后,我们就要转入正式建设阶段,那么就要给人民、广大群众能够进入自然、亲近自然提供很多便利条件和机会。就是说让大家怎么能够便利地进去,能够享受到我们生态保护的优秀成果,感受到生态环境的改变。这是下一步要做的工作,我们想主要的就是说要建立准入的制度,要建设一些准入的条件,让大家能享受到这块成果。


所以下一步的话,主要就是从自然教育、生态旅游、自然游憩这一块,我们要做一些工作,制定一些规范,让大家能够怎么进去,进去了以后,在保护生态的同时又能够体验到自然的美景,这是需要做的工作。


【主持人】说到全民共享,很多老百姓会问:我们老百姓能到国家公园去游玩吗?如果可以的话,有什么需要注意的地方?我们想听听您的提醒和建议。


【唐小平】这个我刚才说了,老百姓,大家肯定是有进入国家公园的权利,因为它是国家公园,本身来说,它也是人民的公园,是全民共享的,大家都有这个权利。但是这种进入或者进去的话,当然要受到一定的限制。因为你第一个问题就说到了,它和我们在城市里面建的休闲的公园是不一样的,它的主角还是自然生态系统和野生动植物,所以你必须要在不影响自然生态系统的前提下,或者对它的影响降到最低程度的情况下,我们再去进入,再去做一些生态体验的活动。


所以这些方面的话,可能要有一些限定。第一个的话,现在就是说对一个区域我们要做一下规定,比如说生态非常敏感、脆弱,生态系统非常重要的一些地方,那我们今后可能要作为核心保护区给它保护起来,那么大家是不能进去的。进去的话,只能做一些科研、监测、巡护这些工作。我们在一般控制区里,今后会划定一些像游憩体验的一些区域,这样是让大家能够进去,能够开展一些生态体验活动。因为毕竟是在国家公园,它是一个自然的区域,还是有一定的危险性的,既有地质灾害,可能还有野生动物的伤害,这些都可能会发生,所以我们做一个游憩体验区的话,要保障大家的安全,要在有安全保障的情况下,大家才能进去,就是要有个区域的问题。


第二,可能要从时间上、从人流上做一些规定。比如说有些野生动物在繁殖期,你要是惊吓它以后,影响它的繁殖活动,这样的话,可能要禁止。另外森林里面有防火期,有火灾风险很大的时候,也可能要有一些限制。因为它毕竟是有生态承载力的问题,对人流,对人的数量也会做一些限制,包括他的人的行为。所以我们现在倡导的还是一种生态旅游、自然体验,我们尽量利用很少的基础设施,或者就是最简单的基础设施,让大家去尽情感受自然的美景,这属于一种生态型的旅游。


【主持人】那未来希望最美的地方能够把它保护好,也让它能够造福于人类。感谢唐院长做客我们的节目。


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